Parola dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture - Roma, Camera dei Deputati, 9 luglio 2008

3.4 I contratti di lavori pubblici

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3.4.1 Le grandi opere infrastrutturali

Sistema Ferroviario Alta Velocità - Alta Capacità
L'Autorità si è occupata del Sistema Ferroviario Alta Velocità e Alta Capacità (AV/AC) con più indagini, aventi ad oggetto aspetti e specifici interventi di detto Sistema. Nel corso delle indagini ha posto particolare attenzione a potenziali margini di confusione tra ruoli e attività svolte dai soggetti operanti nell'ambito del Sistema (TAV ed Italferr, da un lato, e Contraenti Generali, dall'altro), relativamente alla progettazione e alla esecuzione dei lavori, nonché‚ a profili di incertezza nelle clausole contrattuali, con ricadute sull'economicità delle opere e sulla trasparenza dei procedimenti.

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Sulla base delle risultanze dell'attività istruttoria, l'Autorità, con risoluzione del 19.12.2007, ha avanzato diversi rilievi. Ha osservato, infatti, come le convenzioni tra TAV e Contraente Generale siano state stipulate senza riferimento ad un'adeguata progettazione, neanche di massima, ma sulla base di un importo presunto dell'opera. Anche nei casi in cui la progettazione esecutiva ha successivamente ridefinito un importo dell'opera considerevolmente maggiore di quello presunto e, quindi, un'opera sostanzialmente diversa, TAV non si è mai avvalsa della facoltà di recesso.

Le convenzioni hanno rimandato l'acquisizione di tutti i permessi e autorizzazioni necessari alla Conferenza di servizi, da attivarsi a cura di TAV sulla base del progetto esecutivo redatto dal Contraente Generale e approvato da Italferr. E' evidente, pertanto, che i progetti di massima consegnati, tra l'altro successivamente alla sottoscrizione della convenzione, non assicuravano la fattibilità dell'opera.

Per quanto riguarda la fase progettuale-approvativa, le convenzioni non hanno posto alcun rischio effettivo a carico del Contraente Generale, che ha potuto, pertanto, anteporre l'esigenza di pervenire ad un contratto (atto integrativo) più remunerativo a quella di una tempestiva conclusione dell'iter progettuale-approvativo, in quanto non responsabile per il protrarsi dei termini, se non per mera inadempienza nella redazione della progettazione esecutiva.

Anche le statuizioni della Convenzione, che avrebbero dovuto comportare l'accollo al Contraente Generale di qualsiasi conseguenza legata a circostanze che si sarebbero potute verificare in corso d'opera (imprevisti geologici, geotecnici, idrogeologici, nonché‚ ritrovamenti archeologici, con l'attenuazione, in tale ultimo caso, della possibilità di proporre una variante collegata a tali ritrovamenti), si sono mostrate inefficaci: si sono, infatti, registrate numerose perizie di variante (con aumento del Prezzo forfetario e dei tempi di esecuzione), con riferimento alle clausole generali che ammettono varianti a carico di TAV per "comprovate esigenze tecniche" o per "cause di forza maggiore", mentre ulteriori incrementi di costo si sono avuti per riserve avanzate dal Contraente Generale

Quanto sopra è apparso contraddittorio con la definizione di "Prezzo Forfetario", convenuto con l'Atto Integrativo alla Convenzione, ove si stabilisce che esso è fissato tenuto "conto delle eccezionali caratteristiche e novità dell'opera da realizzarsi, nonché‚ della rilevanza dei rischi".

Anche i progetti esecutivi hanno spesso mostrato un livello carente di approfondimento; ne sono testimonianza, a titolo meramente esemplificativo, le problematiche di carattere archeologico che hanno caratterizzato la tratta RM-NA, in aree dove si sarebbe dovuto prevedere la presenza di resti archeologici e si sarebbero dovute, pertanto, svolgere più approfondite indagini preventive.

Nell'esecuzione delle opere, poi, si è costituita una sorta di struttura piramidale articolata ed allungata: TAV - Contraente Generale - Imprese affidatarie -Imprese terze - Subappaltatori - eventuali sub-subappaltatori, con la conseguenza che su gran parte delle sub-tratte più soggetti hanno potuto trarre un utile ed, in particolare, il Contraente Generale ha potuto lucrare un extra-profitto, sfruttando la sua posizione strategica di intermediario.

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L'Autorità, con la citata risoluzione in data 19.12.2007, ha inoltre contestato ai soggetti interessati (TAV S.p.A. e Contraenti Generali) infrazioni ai principi previsti dall'art. 2 del Codice con riferimento:

• alla libera concorrenza e alla non discriminazione, correlate ad atti integrativi alla convenzione originaria che hanno affidato al Contraente Generale un'opera sostanzialmente diversa da quella a base della prima convenzione e al mancato appalto, da parte delle imprese conferitarie, della quota del 40% dei lavori ad esse assegnate, in violazione di quanto  stabilito dalla convenzione base;
• alla economicità del sistema di realizzazione, atteso che tutti i maggiori oneri esecutivi sono stati riversati in corso d'opera su TAV S.p.A.,sebbene nell'Atto Integrativo della prima Convenzione fosse espressamente indicato che la valutazione del costo dell'opera tiene conto "delle eccezionali caratteristiche e della novità dell'opera da realizzarsi, nonché‚ della rilevanza dei rischi" e che, pur non essendo stata possibile una generale quantificazione della differenza tra il corrispettivo all'impresa esecutrice ed il corrispondente erogato da TAV al Contraente Generale e pur trattandosi di indici economici non pienamente comparabili, si è tuttavia rilevato come, nella porzione di una tratta esaminata, il corrispettivo all'impresa esecutrice sia risultato fortemente inferiore a quanto mediamente corrisposto da TAV al Contraente Generale ;
• all'efficacia del sistema di realizzazione, atteso che l'inconsistenza della progettazione posta alla base del rapporto contrattuale iniziale e la successiva carenza della progettazione esecutiva redatta dal Contraente Generale hanno determinato una frequenza anomala delle varianti e una abnorme dilatazione dei tempi di esecuzione.